Административный процесс:его особенности

Рассмотрение понятия административного процесса следует начинать с выяснения взаимосвязи административного процесса с более общим по-нятием «юридический процесс». Большинство ученых, изучавших катего-рию юридического процесса, указывают на следующие особенности, отли-чающие его от других типов социальных процессов:
1) является деятельностью, направленной на осуществление своих полномочий субъектами публичной власти;
2) его цель - достичь определенного юридического результата;
3) особенностью процесса является наличие ряда этапов, регулируе-мых законодательством.
Деятельность государственных органов направлена не только на ре-шение позитивных проблем, но и на применение принудительных мер в случаях, определенных законом. Эти обстоятельства являются причиной неоднозначности подхода к понятию «административный процесс». В настоящее время вопрос о его концепции и сущности является весьма спорным. В результате спора возникли следующие понятия: администра-тивная процедура в широком смысле - так называемая «концепция управ-ления»; административная процедура в узком смысле - концепция юрис-дикции [12].
Среди представителей широкого подхода нет единства взглядов. Не-которые исследователи понимают административный процесс как правила процедуры, регулируемые законодательством. Таким образом, админи-стративный процесс, по определению А.Е. Лунева, представляет собой по-следовательность принудительных действий, осуществляемых государ-ственными органами.
Аналогичной точки зрения придерживается и В.Д. Сорокин. По его мнению, административный процесс определяется как процедура разре-шения отдельных дел в сфере государственного управления органами ис-полнительной и административной власти и другими субъектами. Другая группа авторов предполагает, что под административным процессом сле-дует понимать саму управленческую деятельность. Например, В.М. Мано-хин определяет административный процесс как деятельность государ-ственных органов, направленную на разрешение отдельных вопросов в сфере государственного управления, а также процедуру реализации адми-нистративных норм.
Д.Н. Бахрах считает, что административный процесс - это деятель-ность по разрешению споров и применению принудительных мер, а также деятельность по внедрению нормативных норм. С точки зрения И.В. Па-новой, административный процесс включает в себя ту часть управленче-ской деятельности, которая должна регулироваться законодательством. Ученый предлагает сложную структуру административного процесса, вы-деляя административно-нормативные, административно-правовые и адми-нистративно-юрисдикционные процессы как отдельные виды администра-тивного процесса [15].
В рамках вышеуказанной концепции представляют интерес идеи П.И. Кононова, который определяет административный процесс как внеш-нюю правоприменительную деятельность органов исполнительной власти и учреждений, исполнительных органов местного самоуправления, а также других уполномоченных государством органов управления. Данная дея-тельность направлена на разрешение отдельных судебных дел, возникаю-щих на основе различных материально-правовых норм в пределах их компетенции и регулируемых в особых внесудебных формах (разбира-тельствах) нормами процессуального права.
Несмотря на полноту этого определения, не было проведено никако-го различия между процессуальными и процессуальными нормами. В свя-зи с этим происходит идентификация административной процедуры и ад-министративных процедур. Однако административные процедуры отли-чаются особенностями, которые заключаются в том, что процессуальной формы и правил не существует, поэтому они не могут быть включены в содержание административного процесса.
Попытка объединить обе концепции административного процесса была предпринята Г.И. Петровым. Согласно его определению, админи-стративный процесс в широком смысле - это процесс исполнительно-административной работы государственного управления. Административ-ный процесс в узком смысле - это процесс деятельности государственного управления, направленный на рассмотрение отдельных административных дел, подпадающих под его юрисдикцию в соответствии с законом.
Такой подход к административному процессу является последова-тельным, поскольку отражает многообразие сфер деятельности органов государственной власти. В то же время первое определение кажется слиш-ком распространенным, поскольку оно фактически идентифицирует адми-нистративный процесс и государственное управление, в то время как ад-министративный процесс является лишь частью разнообразных исполни-тельных и административных функций государственного управления.
Государственное управление - это более широкое понятие, чем адми-нистративный процесс, которое охватывает только ту часть исполнитель-ной и административной деятельности государственного управления, ко-торая осуществляется в установленной законом форме. Представляется, что понимание административного процесса как деятельности субъектов публичной власти является наиболее справедливым и согласуется с приве-денным выше определением юридического процесса [13].
Особой точки зрения придерживается С.С. Студеникин, который определил процесс управления через понятие свода процессуальных норм, на основе которых осуществляется исполнительная и административная деятельность органов государственной власти. Однако следует отметить некоторую терминологическую неточность этого определения. Совокуп-ность норм, направленных на регулирование правил процедуры государ-ственного управления, является административным и процессуальным правом, в то время как административный процесс - это деятельность, ре-гулируемая этими процессуальными нормами. Сторонники узкого подхо-да к административному процессу, в свою очередь, включают в свое опре-деление рассмотрение отдельных категорий административных вопросов.
Концепция юрисдикции рассматривает административный процесс как процедуру разрешения споров, применения мер административного принуждения и привлечения к ответственности. Концепция администра-тивного процесса в узком смысле была глубоко разработана в работах Н.Г. Салищевой. Ученый определяет административный процесс как дея-тельность, направленную на разрешение ряда споров между сторонами, не находящимися в служебном подчинении, а также на применение админи-стративно-принудительных мер.
В этом случае административный процесс рассматривается только в рамках административной юрисдикции, особенно в сфере неформальных отношений. Однако вряд ли можно согласиться с такой концепцией управ-ления. Ю.М. Козлов, анализируя концепцию суда Н.Г. Салищевой, прихо-дит к выводу, что споры между сторонами в отношениях служебного под-чинения друг к другу разрешаются на иной основе, чем в административ-ном процессе. Однако этот вывод противоречит действительности, по-скольку эти споры могут быть одинаковыми по характеру и содержанию (например, жалоба государственного служащего и обращение граждани-на). В обоих случаях административно-правовые отношения регулируют-ся едиными административно-процессуальными нормами [32].
Кроме того, Н.Г. Салищева ограничивает административный процесс рассмотрением отдельных категорий дел об административных правона-рушениях и административных спорах. Однако эти области представляют собой лишь часть государственного управления, которая включает в себя различные формы организационной работы. В рамках концепции юрис-дикции административного производства также предполагается, что адми-нистративное производство - это исключительно судебная деятельность. Так, А.Ф. Кляйнман подчеркивает, что административное разбирательство существует только в судебных органах, когда они рассматривают админи-стративные и юридические вопросы.
Высказанная позиция несколько спорна, поскольку отдельные кате-гории административно-правовых дел могут рассматриваться не только судебными органами, но и органами исполнительной власти в соответ-ствии с их компетенцией. Ю.Н. Старилов отождествляет административ-ный процесс с административным правосудием и определяет администра-тивный процесс как систему судебных и квазисудебных органов, которые рассматривают административные дела, возбужденные по жалобам граж-дан, которые считают, что их права и свободы были нарушены действиями и решениями государственных органов и должностных лиц.
Это определение административного процесса не учитывает тот факт, что административный процесс является формой деятельности государ-ственных органов, и игнорирует процедуру рассмотрения других вопро-сов государственными органами. Представляется понятной позиция С.Н. Махина, согласно которой административно-процессуальная деятельность не является одной из форм деятельности органов государственной власти. Каждая из групп отношений, составляющих предмет административного права, соответствует определенному типу процесса [4; 17].
Однако ученый предполагает широкую фрагментацию процессуаль-ной деятельности. По мнению С.Н. Махина, существует три вида админи-стративно-процессуальной деятельности: административный процесс, ад-министративно-судебный процесс и сам административный процесс, под которым понимается форма судебного разбирательства по администра-тивным делам. Первые два процесса предназначены для обслуживания ос-новных групп отношений, регулируемых материальным административ-ным правом, а именно административной и юрисдикционной юрисдикции. Административный процесс служит средством правовой защиты нарушен-ного публичного права в сфере административных судебных отношений.